Atti corruttivi, commesse pubbliche e interesse del privato: il discrimen tra corruzione propria e impropria

La sentenza segnalata torna sul (non sempre chiaro) confine tra corruzione cd. “propria” (per un atto contrario ai doveri d’ufficio) ex art. 319 c.p. ed “impropria” (per l’esercizio della funzione) ai sensi dell’art. 318 c.p.

La vicenda riguardava più episodi corruttivi di pubblici funzionari di un Comune nella gestione di commesse pubbliche, tra cui un appalto di servizi di igiene pubblica: l’impresa aggiudicataria era stata accusata di aver corrisposto denaro al Sindaco e agli altri imputati in cambio di provvedimenti amministrativi illegittimi e, comunque, di indebiti favori.

La decisione è interessante nella misura in cui ricorda che nella nozione di “atto contrario ai doveri d’ufficio” ai fini della corruzione propria non può rientrare la mera violazione del generale dovere di imparzialità e correttezza dell’attività amministrativa, soprattutto nei casi di atti discrezionali nei quali vi sia una “convergenza” – anche solo parziale – tra interesse del privato ed interesse pubblicistico.

1. Il caso oggetto della sentenza e le ragioni della difesa

Al Sindaco di un Comune e ad alcuni componenti della Giunta veniva contestata un’ipotesi di associazione per delinquere finalizzata alla commissione di reati contro la pubblica amministrazione, tra cui – appunto – due episodi di corruzione per atti contrari ai doveri d’ufficio.

Diversi gli illeciti favoritismi che gli imputati avrebbero posto in essere nei confronti della Società aggiudicataria dell’appalto per la gestione dell’isola ecologica comunale: i) la scelta di un direttore “gradito” all’impresa aggiudicataria per l’esecuzione del contratto; ii) l’adozione di provvedimenti illegittimi di assenso all’esecuzione di opere sull’area individuata come centro di raccolta dei materiali; iii) l’aumento del canone del servizio in conseguenza dell’assunzione di due dipendenti vicini al Sindaco.

I provvedimenti illeciti adottati sarebbero stati assunti nel corso di una sessione straordinaria del Consiglio comunale nella quale era stata approvata la variante di destinazione della predetta area di raccolta di materiali, nonostante il sito fosse sottoposto a sequestro dell’autorità giudiziaria penale e fosse stata emessa un’ordinanza di demolizione delle opere ivi eseguite dalla società; variante urbanistica che in verità era poi stata riconosciuta come legittima da parte del giudice amministrativo.

Secondo la ricostruzione dei giudici di merito – a prescindere dalla legittimità formale della delibera – tali condotte sarebbero state di per sé sufficienti ad integrare un’ipotesi di corruzione “propria”, anche in presenza di una convergenza tra l’interesse privato della società (reperire a prezzo vantaggioso un sito per l’isola ecologica) e quello pubblico (il suo l’allestimento per l’organizzazione del servizio di igiene pubblica).

La Corte di appello aveva, infatti, ritenuto sussistente la corruzione propria in relazione alla violazione del generale dovere di imparzialità e correttezza dell’attività amministrativa.

La difesa, dal canto suo, aveva invece sottolineato come, all’opposto, la corruzione propria presupponga un accordo diretto alla commissione di uno specifico atto contrario ai doveri d’ufficio, dovendosi perciò accertare con rigore il contenuto in tal senso del patto.

Tanto non sarebbe accaduto, sempre secondo la difesa, nel caso di specie, non potendosi ritenere “atto contrario ai doveri d’ufficio” il libero esercizio del diritto di voto compiuto dagli imputati nella loro veste istituzionale.

2. La distinzione tra corruzione “propria” ed “impropria”

Prima di esaminare le conclusioni cui è giunta la Corte di Cassazione nel caso di specie, può essere utile fare una sintetica analisi dell’evoluzione della giurisprudenza di legittimità sul rapporto tra le due fattispecie di reato, corruzione propria ed impropria.

Secondo una risalente impostazione, precedente alla riforma del 2012, ai fini della configurabilità del delitto di corruzione propria ex art. 319 c.p., per valutare se la condotta del pubblico ufficiale sia o meno contraria ai suoi doveri, occorre avere riguardo non ai singoli atti, ma all’insieme del servizio (illecitamente) reso al privato.

Conseguentemente, anche a fronte di atti di per sé legittimi, ossia corrispondenti ai requisiti di legge, l’asservimento della funzione, per denaro o altra utilità, agli interessi del privato realizzerebbe comunque il più grave reato di corruzione “propria”, nello specifico attraverso la violazione del generale dovere costituzionale di imparzialità, lealtà, probità della pubblica amministrazione.

Questa impostazione, che in parte ha avuto seguito anche dopo la modifica normativa della cd. Legge Severino, ha negli anni ridotto ai minimi termini l’applicazione della (meno grave) fattispecie di corruzione “impropria” per l’esercizio della funzione, tenuto conto del fatto che anche la sola accettazione della dazione di denaro costituisce di per sé, sempre, un comportamento lesivo dei doveri di imparzialità della pubblica amministrazione.

In verità, lo scenario giurisprudenziale, oggi, è notevolmente mutato, soprattutto a seguito di note vicende giudiziarie in tema di corruzione, nelle quali è stato precisato che la mera accettazione da parte del pubblico agente di un’indebita utilità a fronte del compimento di un atto discrezionale non integra necessariamente il reato di corruzione propria.

Si deve invece verificare, in concreto, se l’esercizio dell’attività sia stata condizionata dalla “presa in carico” dell’interesse del privato corruttore, comportando una violazione delle norme attinenti a modi, contenuti o tempi dei provvedimenti da assumere e delle decisioni da adottare, ovvero se l’interesse perseguito sia ugualmente sussumibile nell’interesse pubblico tipizzato dalla norma attributiva del potere, nel qual caso la condotta integra il meno grave reato di corruzione per l’esercizio della funzione.

In questa prospettiva, l’atto amministrativo non costituisce un presupposto del reato, ma lo strumento di cui l’agente si serve per commettere il reato; l’atto viene in considerazione al fine della verifica del comportamento, della condotta che integra il reato.

Non è l’atto a dover essere sindacato dal giudice penale ai fini della verifica della sussistenza del reato di corruzione propria, ma una condotta umana e cioè “come” il pubblico ufficiale si sia posto rispetto alla funzione pubblica di cui è titolare e “cosa” abbia fatto in concreto per “giungere” all’atto; ciò che si deve verificare, in altri termini, è se sia realizzata o meno una condotta abusiva, arbitraria e contraria a ciò che i doveri di ufficio imponevano di fare.

3. La decisione della Corte

Nel caso di specie, la Corte di Cassazione ha effettivamente espresso seri dubbi sulle conclusioni dei giudici di merito rispetto alla configurabilità della corruzione “propria”, affermando che “la motivazione della sentenza merita un approfondimento, o comunque un chiarimento, nella parte relativa alla qualificazione giuridica dei fatti (…): se, cioè, essi debbano essere sussunti nella fattispecie della corruzione per atto contro ai doveri d’ufficio, prevista e punita dall’art. 319 c.p. o, piuttosto, in quella della corruzione per l’esercizio della funzione di cui al precedente art. 318 c.p.”.

Sottolinea la Corte, in particolar modo, che la rilevanza della generica violazione del dovere di imparzialità ai fini della corruzione propria è affermazione che “è stata progressivamente raffinata da questa Corte nella sua giurisprudenza più recente”: “in caso di attività compiuta dall’agente pubblico in cambio di un’indebita remunerazione, ma nell’ambito di uno spazio discrezionale riservatogli dalla normativa e quindi non in contrasto con quest’ultima, il discrimen fra le due fattispecie corruttive va individuato nella direzione della sua azione”.

Così, l’accettazione di un’indebita remunerazione integra la corruzione per atto contrario ai doveri d’ufficio se, in concreto, l’esercizio dell’attività pubblica sia stato condizionato dalla “presa in carico” dell’interesse del privato corruttore: andranno quindi, verificate le regole che disciplinano l’esercizio del potere discrezionale.

Al contrario, la “deviazione” del potere verso l’interesse del “privato” non si verifica qualora non sia stato violato alcun dovere specifico e l’atto compiuto realizzi ugualmente l’interesse pubblico tipizzato dalla norma attributiva del potere: l’eventuale indebita percezione di remunerazione costituirà, in questo caso, un’ipotesi di corruzione “impropria” per l’esercizio della funzione.

Cass., Sez. VI, sentenza n. 1909 del 16 gennaio 2025